青岛审结全省首例适用新行政处罚法“首违不罚”

行政复议和行政诉讼都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，加强两项制度的衔接配合，深化诉源治理和行政争议实质性化解，对于推进全面依法治国、提升国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。7月3日，青岛市政府新闻办召开新闻发布会，介绍青岛市行政审判与行政复议相关工作。

　　服务保障市委重点工作。依托城市更新巡回审判工作室，提前提出法律论证意见、开展依法行政专题培训、向群众宣传法律政策及典型案例、介入纠纷化解；诉中构建“绿色通道”和示范裁判机制，坚持“以审促调、以调促和”，为地铁4号线、7号线等多个重点项目推进建设清除障碍，实现河西剩余片区1200余户居民、400余亩土地涉诉纠纷清零，助推低效片区重新焕发活力；开展“深化司法作风能力优化法治营商环境”专项行动，服务、支持深化“放管服”改革。审结全省首例适用新行政处罚法“首违不罚”规定案件，纠正行政机关机械执法、以罚代管行为。坚持“小案事不小 小案不小办”理念，快审快结涉民生领域案件530余件，有力保障职工合法权益。引导行政机关准确理解适用新行政处罚法，落实轻微免罚、首违不罚原则。

　　持续助推法治政府建设。与市司法局会签《关于提升青岛市行政应诉工作的实施意见》，开展行政机关败诉率问题专题座谈，联合举办青岛市首届行政审判行政复议工作同堂培训；与有关部门召开座谈会，推动诉源治理；选派业务骨干到行政机关开展定制化专题授课；发出司法建议54件，反馈44件；常态化开展庭审观摩107场1835人次。推动执法与司法良性互动、优势互补、效能叠加。

　　持续深化行政机关负责人出庭应诉工作。2023年，青岛两级法院共开庭审理行政案件1922件，连续四年行政机关负责人出庭应诉率保持100%。负责人参与出庭案件和解、调解工作1341件，和解撤诉案件247件，占18%，同比上升3.74%，负责人出庭效果取得新突破。

　　坚持发展新时代枫桥经验。在市北法院开展试点，联合市北区检察院、司法局，挂牌成立全市首个行政争议化解中心。构建法院主导、司法行政机关协同、行政机关配合联动调解机制，鼓励、引导行政机关通过自行纠错等方式，先行化解行政纠纷72件。坚持“能调则调、当判则判”，避免裁判僵化和协调泛化。通过个案裁判引导，达到判决一案、化解一批、规范一片效果。2023年，全市法院和解行政案件1298件，同比增长61.64%，和解成功率41%。

　　2023年，全市法院共受理各类行政案件7337件，同比下降2.55%，审结7299件。其中，受理一审行政诉讼案件2579件，同比上升7.95%。全市行政案件主要呈现以下几个特点：

　　全市一审行政案件服判息诉率大幅提升，同比上升10.16个百分点。该趋势表明对于进入诉讼领域行政纠纷，全市法院立足审前和解、诉中调解、判后疏解等措施，切实发挥司法审判终局性作用，一方面部分行政案件通过调解、撤诉等方式实质化解，另一方面通过释法说理、判后答疑，部分案件结果达到定分止争效果。

　　一审行政案件所涉管理领域出现新变化。除传统多发领域外，住房公积金、市场监督管理、街镇基层执法领域所涉案件数量增幅明显。随着社会发展和经济转型升级，涉及AI换脸识别、文物保护修缮、加装电梯审核备案、农民工工资先行支付、残疾人创业孵化协议、太阳能光伏发电设施强制拆除等新管理领域、新类型行政案件不断进入行政诉讼视野。

　　行政机关败诉率实现“五连降”。行政机关败诉率近五年呈下降趋势，且2023年败诉率大幅度下降，表明行政机关执法能力和执法水平进步明显，府院联动助推行政机关依法行政效果显著。

　　行政非诉审查、国家赔偿和司法救助工作稳步开展。全年共审查非诉执行案件3603件，审结3585件。受理国家赔偿案件37件，审结34件。办理司法救助案件76件，救助困难群众98人次，决定发放救助款284.6万元，切实保障困难群众生存权益。

　　行政机关败诉案件主要特点和问题评析

　　一审行政案件败诉数及败诉率五年来出现大幅下降。从数据分析，2019年至2022年败诉数及败诉率虽有波动，但幅度较小，而2023年败诉数及败诉率均出现大幅下降。究其原因，一方面是各级政府及行政机关在提升依法行政水平、规范执法程序方面取得了较大的成效；另一方面是依靠府院联动，将在审理过程中可能面临败诉的案件通过行政机关自我纠错、和解、调解等方式予以实质化解，避免了败诉案件的产生。

　　部分败诉案件所涉管理领域占比发生变化。从数据来看，主要败诉领域仍是街道（镇）、城建及综合执法、自然资源和规划。同时，街道（镇）、综合执法等基层执法案件败诉占比最大。劳动和社会保障领域败诉案件继连续三年上升后首次出现下降。

　　败诉案件所涉行政行为类型出现新变化。败诉案件主要分布于行政强制、行政赔偿和补偿、政府信息公开、行政处理、不履行法定职责、行政处罚、行政登记等案件类型。行政强制类案件败诉数自2019年以来一直位于首位；因强制拆除违法而导致的行政赔偿类案件败诉数上升至第二位；单独提起的行政复议案件败诉数首次为0。

　　程序违法败诉占比近三年持续下降。该趋势表明执法程序的规范化水平有所提升。执法程序违法主要原因是实施强制拆除或强制清表行为前未履行法定程序，其次是办案超期、送达瑕疵等程序轻微违法，也包括因超期举证而被确认违法及作出未登记建筑认定的时间在作出征收决定之后而违反法定程序的情形。

　　法律适用错误败诉占比略有回升。因法律适用错误而败诉的情形主要包括：对违法事实的认定不清导致适用法律错误；对工伤认定申请的受理并不一定以存在劳动关系为前提的理解不够；作出扣留机动车驾驶证的行政强制措施与适用的法律规定不相匹配；对《劳动保障监察条例》第二十条关于追缴社会保险费是否受两年查处期限的限制认识有误；工伤认定案件中对“视同工伤”的认定出现偏差等。

　　六是行政机关应诉工作仍存在薄弱环节。主要表现为：应诉行为不规范及应诉能力不足问题仍未根本上解决；出庭负责人“出庭效果”仍需进一步提升。

　　进一步加强依法行政的几点建议

　　针对行政机关在行政执法和行政应诉中存在的主要问题，提出以下建议：

　　规范重点领域执法行为，依法全面正当履行职责。坚持以人民为中心的发展思想，进一步规范行政权力运行。增强法律观念，遵守宪法法律，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾，维护社会公平正义。

　　更新转变行政执法理念，科学适用过罚相当原则。坚持违法行为教育与处罚相结合原则，着力破解企业和群众反映强烈的乱罚款等突出问题。严格按照法律规定和违法事实实施行政处罚，不得随意进行顶格或高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛。行政机关可依据自身行业特点，制定不予、可以不予、减轻、从轻罚款等处罚清单，定期梳理发布典型案例，加强指导培训。

　　深入学习新行政复议法，全面强化复议主渠道作用。行政复议机关应自觉加强对新行政复议法的学习，充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势。对复议案件数量进行科学预判，加快建立专业化、职业化行政复议人员队伍。通过发送行政复议意见书、建议书等方式指导行政机关发挥自我纠错功能，主动纠正违法行政行为。

　　调整完善应诉方式，进一步加强应诉能力建设。对于委托律师代理的案件，庭审前，律师、法制部门与执法部门、执法办案人做好沟通对接工作，全面了解案情。庭审时，建议执法办案人到庭应诉、发言，与律师互为补充，提高应诉能力和庭审效率。行政机关负责人加大在法庭调查、法庭辩论中的发言力度，发挥“头雁效应”，示范带动行政机关应诉能力的提升。对于历年白皮书、司法建议及审判过程中提出的问题和建议，应予以重视，杜绝同类情况再次发生。

　　凝聚法治政府建设合力，促推行政争议实质化解。加强对司法建议的研究反馈落实，促进矛盾纠纷源头治理、综合治理。坚持和发展新时代“枫桥经验”，在行政执法及复议环节，通过类案分析、发布典型案例、提出复议建议等措施，实现行政争议就地化解，在源头化解。树牢和践行双赢多赢共赢理念，继续加强附院联动，统一行政执法、复议、审判标准，促进行政机关、复议机关和行政相对人合理预判案件结果，努力实现在行政执法、复议环节实质化解争议。